应对“全面两孩”政策下后计划生育时代的建议

 民革基层委员会    孙默静

随着人口转变和社会转型，中国家庭正在经历着深刻变化，当前人口所呈现的低生育水平稳定趋势和总体生育率低于更替水平的现实状况昭示，计划生育转入新的发展时期，后计划生育时代已经来临并成为事实。低生育水平持续保持、提高出生人口素质、出生人口性别比不平衡、人口老化加速态势明显、独生子女家庭养老保障、流动人口公共服务均等化、群众优生优育意识不强等等成为后计划生育时代主要的人口发展问题。2016 年1 月1日全面二孩政策实施以来，新政策带来的生育集中和人口增长趋势使新时期的人口和计划生育工作面临巨大压力。

一、基本情况

温州市现有户籍人口818 万, 常住人口912 万，据计划生育统计年报显示，2016 全市年末户籍人口8182211 人，其中育龄妇女2064441 人，占总人口的25.23%；当年出生含往年补报出生人数为103785 人，出生率为12.74‰，出生人口较2015年同期增加16483 人，增幅为18.88%，其中二孩率49.82%；死亡人数39688 人，自增人数64097人，自然增长率为7.87‰。2016年龙湾区（包括经开区）户籍总人口约33.14万人，常住人口约70.6万，当年出生人口4402人，死亡人口1436人，人口出生率为13.34‰, 出生人口较2015年同期增加616人，增幅为16.27%；人口死亡率为4.35‰,人口自然增长率为8.99‰。常住人口居全省前列，社会公共服务需求大；生育政策调整使得二孩率呈升高趋势，孩次结构发生变化，出生人口和二孩的增加对计划生育和妇幼健康工作提出了更高的要求。

根据市老龄办发布2016年老龄事业统计，全市60周岁以上老龄人口139.6万人，比上年同期增加6.99万人；2016年龙湾区60岁以上户籍老年人口为3.91万人，占户籍总人口的16.99%。老年人口快速增长，高龄化趋势明显，计划生育家庭养老成为主要社会问题。

二、目前人口计生工作存在的问题

（一）基本公共服务保障与配套不完善。

随着全面两孩政策的实施，卫生医疗、社会保障、女性就业权益成为群众对公共服务资源的主要需求。尤其在医疗卫生方面，70后、80后成为生育高峰，高龄产妇的增多，优质的孕产医疗机构、优生健康服务是育龄群众关注的重点。目前全市各地基层妇幼健康专业机构建设相对滞后，服务人员配备不足。根据要求，县级妇幼健康服务机构一般按辖区服务人口总数万分之一配备保健人员，以龙湾为例，按服务人口至少需要45名妇计人员，而区妇计中心编制仅36名，各街道社区卫生服务中心的妇、儿保人员配备也普遍不足；在业务用房上，区妇计中心目前处于“三点”办公的状态，由于业务用房达不到标准化要求，无法开设相应的妇幼保健门诊，开展相应的妇幼健康服务。人员的配备不足，服务体系建设的不完善，导致一些工作流于形式，难以应对全面二孩政策后因高危妊娠增加而带来的风险；分娩量激增，高龄产妇、高危妊娠明显增加，产儿科安全风险明显加大，母婴安全防范面临巨大考验。

   （二）出生人口性别比仍高于正常水平。

全国出生人口性别比从80年代初偏离正常值，一路攀升，曾经我区由于出生人口性别比指标被列为全省重点治理县，被“一票否决”。近年来，经过坚持不懈的综合治理，性别比指标出现了实质性的下降，2014年龙湾区性别比为100：113.76，2015年为100：112.91，2016年为100：110.90，,呈逐年下降趋势，但仍高于正常值4个百分点。龙湾是明显具有男孩偏好的传统生育观念的地域，普遍二孩大大提高了家庭有儿有女的概率，但从概率分析，仅仅依靠“全面两孩”政策促使出生性别比恢复正常是不现实的，而且由于“两非”的高额利润，加上寄血验子等新技术的产生，使得“两非”违法行为屡禁不绝，致使出生人口性别比仍处于失衡状态。

（三）计划生育家庭发展养老缺乏保障。

在30年计划生育政策的影响下，家庭规模逐步缩小，家庭结构的小型化和现今年轻人生活方式、生活重心的改变，使得“空巢老人”家庭不断增多，家庭养老功能不断弱化。尤其是独生子女死亡、伤残的特殊家庭和经济条件困难的计划生育家庭，其家庭的发展、养老的保障成为明显的社会问题。此类家庭在精神上对未来家庭的发展充满不安全感和不确定性，家庭发展能力存在经济收入来源少、健康医疗需求多、精神空虚、缺乏风险预防和抵御能力等系列问题，存在帮扶救助、生活照料、精神慰藉等方面的需求。

（四）流动人口均等化服务未有效落实。

据统计，温州市外流入人口为284.22万人，占全市常住人口的31.16%，而龙湾区外来新居民约有21.5万，占全区常住人口的47.7%，外来流动人口数量大。由于受教育背景和生活环境的影响，流入人员普遍存在健康知识缺乏，保健意识较差、生活方式不够健康等问题。“全面二孩”政策的实施，加剧了流动人口对公共服务的需求，“属地化管理、市民化服务”还仅仅停留在文件上面，流动人口难以享受到充足的、内容更加丰富的计生公共服务。主要原因体现在资金投入不足、部门协作机制的不健全、工作方式“重管理，轻服务”等方面。

　（五）出生人口缺陷发生率出现趋高。

近年来，受教育年限增长、择业压力增大、婚恋观念改变等综合原因影响女性生育年龄不断推迟，据有关数据显示，温州市2015 年初育平均年度已经高达26.31 岁，再生育平均年龄高达30.90 岁，分别比2005 年增加了1.66岁和1岁，并呈逐年增加的趋势，再加上“全面两孩”政策实施，一批高龄产妇集中释放，导致出生缺陷发生率不降反升，2016 年全市出生缺陷达到26.57‰，比2015 年提高了5.68 个千分点。

    三、 新时期人口计生工作的对策和建议

   （一）加快推进公共服务体系建设。

一是优化妇幼健康服务资源配置。积极应对国家人口新政，加快公共服务资源的有效配置，加强基层妇幼健康计划生育机构建设，保障基层妇幼健康和医疗服务技术力量；组建妇幼健康服务联合体、远程会诊、对口支援等工作机制，促进优质妇幼健康资源下沉，提高基层医疗机构服务能力。二是建立健全相应的政策保障机制。加大妇幼基本公共卫生、重大公共卫生服务项目等妇幼经费投入，出台相应的政策，促进基本公共卫生服务项目、重大公共卫生服务项目、基本医疗保险、生育保险等政策的衔接；出台生育、产假、哺乳、女性就业权益的保护性政策。三是完善妇幼健康服务模式。推进防治结合服务模式，以保健为中心，保健与临床相结合为妇女儿童提供预防保健服务和常见病诊疗服务，加强街道社区卫生服务中心产科、儿科服务功能，实现保健和临床业务实质融合；优化服务环境和诊疗流程，提供便民服务设施，改善群众就诊体验。

（二）加大对出生人口性别比的治理。

一是加强宣传教育。出生人口性别比问题的根源是观念问题。要坚持宣传教育先行，开展多渠道多形式的宣传活动，营造有利于女孩成长的舆论氛围和社会环境；要加强从业人员法制教育和职业道德教育，在各医疗机构悬挂“两非”警示，在公共场所和人群密集区域播放性别比公益广告、报导、曝光“两非”典型案件，发动和鼓励群众积极举报“两非”案件行为。二是强化部门职责。建立部门联合机制，对主要执法部门要实施目标管理责任制，卫生计生部门严查非法B超、寄血验子、非法引流产等行为；公安部门对“两非”刑事违法案件从快从严从重予以查处；市场监管部门加强管理、监督，严禁终止妊娠药品在市场上非法流通。三是加强源头管理。对医疗卫生机构严格实行出生实名登记制度，要求有接产资质的医疗卫生机构要求孕产妇提供有效证件；对育龄人群实行分类管理和服务；建立健全有利于计生女孩家庭发展的利益导向政策机制。

   （三）助推计划生育家庭能力建设。

一是完善计生特殊家庭保障机制。整合政策和资源，建立与经济发展相适应的扶助保障标准动态增长机制，实行普惠政策和计生政策融合发展，加大对特殊群体的物质扶持力度，将失独家庭和伤残群体作为公共服务的重点关注对象，保证其个人和家庭后续发展的持续性。二是提高计生家庭发展能力。建立计生特殊家庭志愿帮扶关爱机制，开展上门、跟踪、创新、温馨等服务，如为每户家庭对应联系一名医务人员、计生服务员、心理咨询师和志愿者，定期开展上门走访，为其提供生活、就医、心里、照护等帮扶服务；联合人社、民政、扶贫等部门，对计生家庭开展知识技能、就业信息等培训教育，从资金借贷、项目开发、创业就业、提供设备等方面给予扶持和倾斜。三是助推计生特殊家庭再生育。为有生育意愿的失独家庭建立再生育管理档案，为其进行再生育指导、评估、免费优生健康检查和随访服务，对需要通过辅助生殖技术进行助孕的予以相应的经济补助，同时为其在医疗机构建立绿色通道，予以特殊关照等，努力重塑他们的幸福。

   （四）建立公共服务均等化长效机制。

一是纳入辖区规划部署。坚持以人为本的理念，按照“属地管理”原则，创新管理理念，将流动人口管理与服务纳入市、区总体发展规划，作为卫生计生工作的重要内容，与常住人口卫生、计生公共服务工作同研究、同部署、同考核，把维护好、实现好、发展好流动人口的利益放在首位，融管理与服务之中，彻底改变了以往重管理、轻服务的模式。二是加大经费的投入。流动人口六大均等化服务机制的建立要想真正实现，必须有坚实的财力做保障，要依据流动人口的构成、分布等制定科学的经费预算和财政投入，保障流动人口计划生育服务均等化目标实现。三是建立联合工作机制。将流动人口的管理服务与政策宣传、计划生育、医疗卫生、健康教育、健康促进及其子女健康、入学等结合起来，实行多部门联合“一盘旗”管理机制，共同推动流动人口均等化服务工作，确保流动人口各项基本公共服务得到落实。

（五）降低出生缺陷提高人口素质。

一是提高群众优生健康意识。开展妇幼健康“分层健教”服务，组建区、街、村各级妇幼健教师资队伍，通过微信等网络和线下多种载体和渠道，将权威、科学、正确的妇幼健康政策、知识分层次传递给目标群众，提高群众优生优育和自我保健意识，并以治“未病”的角度达到防患于未然的目的，缓解目前妇幼公共资源和体系的不足的现状。二是完善生育全程疗服务。建立婚前、孕前、孕期、产后四阶段一体化免费服务体系，开展婚前、孕期优生检查，设立生育服务咨询室，提供科学备孕指导、妊娠风险提示等针对性综合服务；构建合理有序的孕产妇、儿童健康分级服务及管理体系，完善由社区卫生服务中心负责建册、各级医疗机构共同承担产前检查的新型工作模式。三是加强重点人群管理。全面开展孕前优生健康检查，针对高风险的重点人群开展优生指导、跟踪随访服务；加强孕产妇系统管理，筛查危险因素，识别高危产妇，实行高危孕产妇专案管理，畅通孕产妇和新生儿危急转诊救治渠道。四是完善后续保障机制。出台相应的政策，将具有重点诊断意义的产前筛查和干预纳入免费服务，由妇幼健康机构跟各级权威的筛查诊断机构建立绿色通道，针对病残儿家庭和严重、多发、致残、致畸的重大出生缺陷疾病实现免费服务，全力降低出生缺陷，提高出生人口素质。